一、引言
陜西是我國重要的能源基地，是我國五大綜合性能源基地之一的蒙陜甘寧能源基地的重要組成部分。據統計，2019年，陜西省全社會能源消費總量為13478.06萬噸標準煤，煤基化學品產能居全國前列。2020年規模以上工業原煤產量6.79億噸，占全國的17.7%；原油產量2693.72萬噸，占全國的13.8%；天然氣產量274.58億立方米。神東煤炭生產基地、榆林能源化工基地是陜西能源開發的重點，“十三五” 期間，形成了以榆林為主的陜北可再生能源綜合供應基地、關中可再生能源裝備和創新研發集群、陜南水電和清潔能源應用示范的煤炭、電力、煤化工、新能源協同開發的格局。促進陜西能源可持續發展對于實施我國能源戰略構想、推進區域經濟發展、保障改善民生具有重要意義。
進入新世紀以來，我國經濟快速增長，帶動能源消費大幅提升，催生能源開發快速發展，形成了建設五大綜合能源基地的開發架構。在能源需求大幅增長的引導下，我國國家及區域能源戰略主要以規模擴張、秩序優化、充實內涵、配套完善等為重點。隨著我國經濟進入新常態，能源消費增速放緩，能源產業轉型升級加快，創新能源發展戰略，使能源發展由規模導向思維轉為內涵導向思維，促進陜西能源開發與國家能源戰略協調統一成為必然要求。同時，由于能源產業在陜西經濟中占據重要地位，統籌能源發展與區域經濟社會的發展，以能源產業發展帶動相關產業的發展，促進區域經濟實力的提升，是陜西能源戰略創新的重要使命。
關于能源發展的戰略創新，許多學者進行了有益的探索。何建坤[1]指出推動能源發展低碳、清潔、綠色、高效、安全，必須建立完善的能源體制和市場體制，推動能源生產和消費革命。張濤和姜大霖[2]分析了碳達峰碳中和重大氣候戰略背景下，煤基能源產業低碳發展及轉型升級過程的障礙及應對策略�；魢鴳c和聶云陽等[3]構建了戰略性新興產業政策創新模型，分析了山西大同市新能源產業政策創新存在的典型問題并提出完善建議。常俸瑞和曾子豪[4]提出了供給側結構性改革下能源產業結構轉型升級路徑。韓蕓、王云珠[5-6]探討了山西省能源轉型的現狀以及面臨的困難、問題，基于新能源開發現狀及問題，探索提出山西省傳統能源轉型升級和清潔能源創新、協同發展路徑。楊春桃[7]基于中國電力行業發展問題，提出了中國電力低碳轉型發展的對策建議。賴力和張婧欣等[8]從雙碳背景出發，分析了我國新能源產業競爭力的關鍵點和創新發展戰略。劉若霞和李宇飛[9]指出新能源產業發展要以創新為引領，以科技為支撐，借鑒國際新興能源產業發展經驗，加強產業創新布局。孟新祺[10]認為能源產業低碳發展是應對全球氣候變化、增強國家核心競爭力的戰略取向。方國昌和王慶玲[11]梳理了能源低碳轉型的研究脈絡，強調要從能源供給側和需求側兩端同時而全面認識地能源低碳轉型。甄曉非[12]指出我國能源產業低碳化轉型仍存在明顯的經濟發展階段、技術及法律等制約因素。
綜合各類研究成果，目前有關區域能源發展的戰略創新研究大體可歸結為三個層面，一是創新能源生產管理模式，優化能源生產結構；二是完善能源產業鏈，提高能源產業競爭力；三是加強科技創新，優化技術路線，實現清潔低碳發展。陜西能源戰略創新不僅要達到上述三個層面的目標，更需要結合陜西特點，在優化國家能源產業布局、提升陜西能源中長期發展能力、優化調整區域產業結構、搶抓發展機遇等方面做出全新的制度設計，本文試圖在這方面做出探索。
二、陜西能源發展的戰略創新難點
世界經濟低迷和能源生產革命導致世界范圍內能源供求關系發生深刻變化，影響國內能源供求關系平衡；國內經濟結構調整、經濟增速放緩引發能源消費不足；我國加快推進能源結構優化，大氣污染防治以及能源生產消費領域的碳減排要求提升，使得煤炭等傳統能源發展空間受到擠壓，多種因素作用下，陜西能源發展面臨諸多難點。對于這些難點，有的是短時的，有的是長期的，如果僅從能源產業自身發展角度來看，大多屬于中國能源發展的共性問題，只有給予必要的時間與空間，逐步都能得到解決。綜合各方面因素，陜西能源發展戰略創新面臨的難點體現在六個方面。
難點之一：國家能源戰略需要、區域經濟發展要求、地區生態承受能力弱的實際難以形成科學準確的能源發展定位。神東煤炭生產基地、榆林能源化工基地作為陜西煤炭傳統礦區開發的重點區域，正處于產業快速發展期，面臨我國能源消費增速放緩，煤炭產能過剩、碳排放壓力的多重困境，使得陜西能源產業面臨較大轉型升級壓力。作為我國重要的能源基地，陜西能源承擔保供、增效的雙重壓力，需要在優化存量、控制增量、保證傳統能源的合理規模、調整能源生產結構、促進能源科學發展中做出合理安排。
難點之二：煤炭產業比重過大與國內消費結構調整形成矛盾，提質增效、調整結構、促進新舊產能轉換任務艱巨。陜西不僅是能源生產大省，同時也是消費大省，非化石能源消費比重不到10%，與國內平均水平有一定差距，陜西省能源生產結構以煤為主，煤炭產能極高，天然氣外輸比例高，煤炭對其他能源有較大的擠出效應，限制了清潔能源的發展和應用。大型高耗能企業規模較大，仍存在著大量粗放型能源利用模式，對重點高耗能企業的考核仍需加強，能源浪費現象亟待改善。
難點之三：承載較多社會責任，能源化工產業距離達到能源高效、安全、綠色發展的新要求仍有一定差距。陜西能源發展承載相當多的社會責任。既要承擔去產能的壓力，又要保障區域經濟一定的經濟增長速度，還要成為農村扶貧、城鎮就業的重要渠道。當前大氣污染防治形勢嚴峻，陜西既要承擔向東部地區輸送清潔能源、緩解大氣污染防治壓力的任務，又必須有效降低煤炭在能源消費結構中的比重，切實推進煤炭清潔利用，確保本地區大氣環境質量保持相對穩定。水資源等自然資源的過度消耗和環境污染破壞，阻礙了陜西能源化工產業的可持續發展道路。受制于成本和環境制約，煤化工產業的成套技術還不夠成熟，精細化工產能低，短期內難以形成成熟業態。
難點之四：后疫情時代行業發展下行壓力大，市場競爭日趨激烈，難以形成有效的差異化競爭策略�！敖鹑恰钡貐^已成為我國能源開發的主要接替地區，在西電東送、北煤南運、能源重化工戰略中呈現主導地位，陜西地處蒙陜甘寧能源“金三角”的中部，資源優勢、區位優勢承接較大壓力。陜西周邊省區能源開發產業雷同，低水平重復嚴重，目標市場重疊，簡單模仿，產品利潤空間不斷壓縮，隨著煤炭消費形勢下行，這一現象更加突出，并且產能過剩將從煤炭生產領域向煤電、煤基化工原料和燃料延伸。內蒙古上海廟地區資源稟賦、開發路線同質，將加劇區域市場競爭。
難點之五：我國經濟和社會發展快速轉型，信息技術革命對陜西能源發展提出更大挑戰。信息技術的快速發展將改變經濟社會發展模式，與東部地區相比，陜西信息化建設尚處于提升階段，更多的著眼于信息基礎設施建設方面。能源企業的信息化，更注重于將礦井綜合自動化平臺、企業管理軟件平臺、三維數字化礦山平臺、智能決策分析平臺等進行整合，落腳點在于提高企業經營管控效率方面，尚未上升到依托大數據發現價值空間、尋找經濟增長點、構建能源產業新格局的層面。尤其是能源企業普遍信息化水平不高，不僅能源信息不完善，而且標準不統一，區內不同能源企業之間短時間內很難建立可供共享的數據資源，影響能源產業的內涵提升。
三、陜西能源發展的戰略布局
在眾多的約束條件下促進能源發展，需要突破傳統能源發展戰略思維，在更大范圍、更高層次布局陜西能源發展格局，提高陜西能源產業的競爭力。
（一）調結構、控總量、促進清潔消費，提升陜西能源整體發展水平
堅持科學發展，積極優化能源生產結構，把發展清潔能源、低碳能源作為調整能源生產結構的重點�？刂泼禾可a規模，提高電力、油品等清潔能源外送比重，擴大煤炭就地轉化率，大力發展風能、太陽能等非化石能源，適當擴大原油加工規模。大力優化能源消費結構，努力降低本地煤炭消費比重，提高天然氣消費比重，大幅增加風能、太陽能、地熱能等新能源就地消費比重；立足區內，兼顧區外，實現能源生產消費總量平衡；控制中心城鎮能源消費規模，保障邊遠地區能源供給，形成與陜西區情相適應、科學合理的能源消費結構。
（二）提質量、促轉化、推進綜合利用，加快陜北能源基地形成競爭力
實施重點突破，狠抓榆林能源化工基地建設環節。按照把榆林能源化工基地建設成為國家大型煤炭基地、“西電東送”火電基地、煤化工產業基地的要求，以煤炭供需平衡為準則，有序推進煤炭資源開發，建設高產高效礦井。加快煤電轉化，建設大型燃煤電站，同步推進電力外送通道建設。穩步發展煤間接液化、煤基烯烴等現代煤化工產業及煤焦化一體化產業，提高煤炭就地轉化率，構建煤基清潔燃料和煤基石化產品并重的現代煤化工產業體系。積極發展石油煉化產業，擴大產業規模，努力延伸煤化工、石油化工產業鏈，壯大精細化工產業規模。大力推進新城建設，以新型城鎮化帶動能源消費、能源開發副產品的綜合利用，建設國家循環經濟示范區。
（三）去落后、促轉型、升級傳統產業，打造陜北產業轉移示范區
促進平衡發展，注重陜西北部傳統的煤炭產區發展。抓住能源消費相對寬松的有利時機，充分發揮市場機制作用，強化安全、環保、能耗、質量、土地等指標約束作用。通過自主創新、制度創新和兼并重組，改造提升存量傳統產業。實施優質稀缺煤炭資源保護性開采，運用高新技術，將煤炭資源就地轉化，變傳統的燃料為新型炭基產品。推進產業嫁接轉移，積極發展碳基材料、電石化工、節能環保、冶金制造等產業，構建新型特色產業鏈。加快建設承接產業轉移示范區，因地制宜發展煤礦機械、火電和化工設備、風電裝備制造、新能源儲能材料、半導體照明、太陽能光熱利用裝備、化纖紡織、新材料等產業。
（四）上規模、惠民生、升級示范新能源，培育陜西能源新的增長極
加強特色發展，突出陜西多能并存的資源優勢，加快調整能源發展重點。創新新能源開發利用新模式，開展不同區域、不同形式的新能源綜合開發與利用。推進新能源規�；l展，大力推進風能、太陽能發電基地建設，利用沙地、荒山，建設不同地型、不同規模的集中發電示范基地。促進新能源綜合開發，建設風光互補、一體化建設示范基地，提高新能源集約化開發水平；推廣農光互補，打造農光互補示范區；利用西氣東輸工程，建設太陽能熱與燃氣聯合發電示范工程；把新能源開發與地區扶貧相結合，建設新能源扶貧開發示范工程。大力推進分布式能源示范，在重點城市充分利用建筑物樓頂、墻面開發利用太陽能。實施智能電網示范工程，促進新能源有效接入與消納。加強新能源上下游全產業鏈整合與連接，促進新能源裝備制造及新材料協同發展。
（五）強協同、促整合、推進中阿合作，全面構建外向發展新格局
注重協同發展，依托陜西能源獨特的區位優勢，加強區域合作，提升陜西能源發展品質。堅持互利共贏、共同發展的原則，主動加強區域能源開發合作，促進區域經濟共同發展。加強與山東、浙江等省區合作，確保電力有效外送，實現資源優勢向經濟優勢轉化。進一步推進神東集團參與周邊礦區煤炭資源的整合開發，引導神東、榆林能源產業差異化發展。積極參與新疆、內蒙古、甘肅能源產品流通，發展能源物流業，打造能源物流基地。擴大中阿博覽會影響，搭建連接中國與阿盟國家的交流的平臺，在我國有能力的能源企業與阿盟國家能源企業，以及我國中東部其他省市與阿盟國家之間發揮能源合作的連接線及中轉站作用，籌建中阿能源合作論壇，促成中阿能源更廣泛的合作，引導區內外能源企業參與中東、中亞新能源開發，引進阿拉伯國家先進資源開發加工利用企業和技術[13]。
四、陜西能源發展的戰略重點
（一）促進煤炭清潔高效轉化，增強煤炭產業競爭力
適度高效發展煤電。充分發揮煤炭資源優勢，根據水資源、生態環境承載能力，緊密結合東中部電力需求和地區電力消費，實施煤—電轉化戰略，推進千萬千瓦大型外送煤電基地建設，提高電煤電轉化比例，建設煤電外送工程配套坑口電站集群。以綜合利用粉煤、煤泥、洗中煤、煤矸石和劣質煤為重點，實施上大壓小，在中心城市、重要工業園區建設若干城市熱電聯產機組。
充分利用良好的煤化工發展基礎，大力推進煤炭加工轉化，推進煤炭使用由單一燃料向原料和燃料并重格局轉變。按照節水、環保、高效的原則，推進煤炭焦化、氣化、煤炭液化、煤制天然氣、煤制烯烴等關鍵技術攻關和示范，做強現代煤化工產業，打造國內煤化工產業基地。在滿足最嚴格的環保要求和保障水資源供應的前提下，統籌推進煤基烯烴、芳烴、煤間接液化、煤基聚甲醛等現代煤化工上規模，上水平。探索實施煤炭分級分質利用、煤油共煉等煤化工技術示范。著力加快推進煤基烯烴為原料的下游產業發展，與浙江、山東等省份加強合作，依托電力、基礎化工原料的優勢條件，引入工程塑料、化纖、聚酯、精細化工、化工新材料等項目，形成與周邊地區煤化工產業的差異化競爭路線，有效降低煤化工產業風險，提升產業競爭力。
（二）探索新型能源發展模式，打造集約生態產業鏈
構建多元化產業體系，促進集群化發展。以市場為導向、資源組合為基礎，堅持主次分明，以工業園區和產業集中區為載體，大力延伸產業鏈，促進產業耦合和共生，多元、循環、集聚發展，發展循環經濟，構建以煤炭、電力、化工、新能源等能源產業為核心，精細化工、裝備制造、新材料、冶金和物流運輸為延伸的產業體系。著力推進能源產業集聚區建設。突破傳統能源產業單一發展模式，構建綜合開發、協同發展產業體系。
以提升煤炭產業競爭能力為基礎，實施縱向一體化戰略，重點推進煤電一體化、煤化一體化發展，延伸產業鏈，增加煤炭開發的產業附加值，大力構建陜西一體化煤基產業體系。以促進資源共享共用為基礎，實施橫向一體化戰略，建設煤—油、風—光、煤電—新能源發電、能源開發—裝備制造、能源—環保等一體化產業體系，實現能源開發與戰略性新興產業一體化發展。以提高集約化水平為目標，實施空間一體化，在礦區發展空中風電、地面塌陷區太陽能發電、淺層地能和礦井熱能、地下煤層氣開發、廢棄礦井儲油等一體化開發體系，實現資源的優化組合。以增強區域能源開發協同，提高能源開發效率為目標，實施區域一體化，推進區域能源模塊化經營管理，實現陜西不同地區、不同企業間的資源、信息、技術、管理的共享。以促進能源供求平衡為目標，推進區域能源互聯網建設，加強能源開發信息化，以能源互聯網建設推進能源生產消費一體化，提升能源開發效率。
（三）合理引導各類能源生產，提高能源產能科學化
以規劃引導產能。結合國家能源戰略發展目標和陜西經濟社會發展水平，通過科學的方法確定發展目標預期，并基于該目標預期配套相應的保障性政策措施，開展配套基礎設施建設。合理規劃能源產品送出，加強市場預警和調控，建立能源外送與就地消納的綜合協調機制。充分利用能源富集的特點，因地制宜適當布局能源高消費產業，鼓勵新能源就地消費。遵循供求平衡原則，以銷定產，合理控制能源產業規模，有效控制能源消費總量。
通過體制機制革命化解剩余產能。運用市場規則和政府規制，以經濟性、安全性、清潔性、生態性為標準，通過淘汰落后產能、創造條件消納剩余產能、減緩釋放新建產能、嚴格落實科學產能，多管齊下，逐步實現供求平衡。加強陜西能源開發監管，完善能源發展的制度體系，在充分體現民族地區特殊性的基礎上，因地制宜調整產能布局。著力搞好煤炭、光伏發電的產能管控，通過采取完善煤炭企業退出保障機制、產量控制與官員績效考核掛鉤、完善銀行呆壞帳和資產處置辦法、構建優勢企業兼并重組補貼機制等方式消除煤炭產業退出壁壘。運用經濟杠桿對市場參與者進行整合，集中優勢資源進行轉型升級，鼓勵引導經營規模小、競爭力弱的企業退出。
（四）調整能源消費格局模式，促進高碳地區低碳化
優化本地能源消費結構�？刂泼禾�、石油消費，充分利用地處西氣東輸重要節點、新能源資源豐富的優勢，積極擴大天然氣、新能源消費比重。促進煤炭消費的電能替代，控制燃煤鍋爐數量，推廣使用電鍋爐，電取暖，電力交通，淘汰分散燃煤小鍋爐，結合城中村、城鄉結合部、棚戶區改造，擴大城市無煤區范圍，大幅減少煤炭分散使用。增加天然氣消費，實施氣化城市民生工程，探索發展天然氣、新能源交通運輸，以城市出租車、公交車為重點，積極有序發展天然氣汽車和新能源汽車。拓展農村用能方式，因地制宜發展農村可再生能源，推動非商品能源的清潔高效利用，進一步推進太陽能熱水器普及利用，推廣太陽能光熱綜合利用技術。拓展新能源利用的途徑，積極實施風電供熱采暖，促進新能源消納。
改變消費方式。按照城鄉發展一體化和新型城鎮化的總體要求，堅持集中與分散供能相結合，因地制宜建設城鄉供能設施，推進城鄉用能方式轉變，提高城鄉用能水平和效率。在主要工業園區建設一體化公用工程島，實現集約用能。大力推進分布式能源，因地制宜發展新能源分布式能源，在中心城鎮發展天然氣分布式能源。加強煤矸石、煤泥、粉煤灰等資源循環利用，綜合開發利用煤層氣，推進電廠、煉化企業余熱余壓分級利用，提高綜合能效。鼓勵采用先進適用的節水技術，大力提高廢水處理利用率。
（五）實施能源信息互聯互通，構建能源經濟新業態
運用互聯網思維，在陜西能源開發企業、能源消費者、行業管理者、能源生產服務商、能源關聯產業或行業之間，建立基于互聯網的能源大數據流，實現資源和信息互聯互通，在更大范圍、更高層次布局能源產業，優化能源發展格局，調整能源發展模式。結合能源企業信息化建設基礎，按照總體規劃、分步實施的思路，加快陜西能源互聯網建設，優先加快煤炭、電力、新能源產業的生產者、行業管理者、開發服務商之間能源互聯網的設計和布局[14]。
借助于能源生產、消費、管理、服務的互聯網綜合平臺，促進能源信息開放共享、信息交互、資金結算、倉儲物流、剪切配送、滿足個性化需求、價格發現和風險分擔等能源生產單元的優化。通過平臺進行需求匹配，培養用戶的線上交易習慣，增加平臺交易規模，解決供需雙方信息不對稱，取消中間環節，提高業務的流轉速度，提升效率，降低成本，夯實陜西能源互聯網發展的基礎。
發揮陜西獨特的區位優勢，依托神東集團等大型能源企業，實施政府與企業協作，吸引社會力量參與，整合陜西經濟、社會發展狀況數據資源，陜西能源生產的資源、技術、生產、營銷數據資源，陜西能源消費的總量、類別、流向等數據資源，建設陜西能源產業云。初期立足于加強陜西能源生產、消費、投資、流通的管控，提高陜西能源產業宏觀管理水平；中長期成為推動陜西能源產業發展的重要支撐，形成能源領域的信息經濟。在此基礎上，打造西部能源信息經濟高地。
五、結論
新常態下，陜西經濟發展面臨新挑戰，作為陜西經濟的支柱產業，能源產業發展面臨新的挑戰，必須跳出傳統的能源發展戰略思維，在充分認清和把握陜西能源產業發展難點的基礎上，通過堅持科學發展，提高陜西能源整體發展水平；實施重點突破，加快能源基地形成競爭力；促進平衡發展，打造陜北產業轉移示范區；加強特色發展，培育陜西能源新的增長極；注重協同發展，全面構建外向發展新格局，形成陜西能源發展的全新格局。為有效應對新挑戰，必須抓住五個重點：一是加強煤炭清潔高效轉化，提高煤炭產業競爭力；二是探索一體化發展新模式，打造集約生態產業鏈；三是合理引導各類能源生產，促進能源產能科學化；四是調整能源消費格局和模式，促進高碳地區低碳化；五是實施能源信息互聯互通，培育能源經濟新業態。多措并舉，以陜西能源的科學發展促進陜西經濟振興和社會繁榮。
